Thuật ngữ công chức được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, để chỉ những người giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan, tổ chức nhà nước. Thuật ngữ công chức là thuật ngữ có tính lịch sử, hình thành trong những điều kiện nhất định, cùng với chế độ công vụ (Công vụ là công việc, hoạt động nhà nước chủ yếu do công chức nhà nước thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước và pháp luật, được đảm bảo bằng quyền lực nhà nước, pháp luật và sử dụng quyền lực đó để thực thi các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước) tiến bộ trong tiến trình phát triển của nhà nước và xã hội. Nội dung của nó phụ thuộc rất nhiều vào đặc điểm chính trị, kinh tế - xã hội của từng giai đoạn lịch sử cụ thể ở mỗi quốc gia.

            Ở mỗi quốc gia tồn tại nhiều đảng phái chính trị (có đảng cầm quyền và đảng đối lập) thì công chức chỉ được hiểu là những người giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, được xếp vào ngạch, bậc công chức được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Còn ở những nước chỉ có một đảng duy nhất, đảng lãnh đạo nhà nước và xã hội thì quan niệm công chức có những ý nghĩa khác hẳn, không chỉ gồm những chủ thể nêu trên, mà còn cả những đối tượng có dấu hiệu tương tự, nhưng lại làm việc tại các tổ chức của đảng, tổ chức chính trị - xã hội. Vì vậy, không thể có một định nghĩa chung duy nhất về công chức cho mọi quốc gia. Quan niệm về công chức gắn liền với yếu tố chính trị và đời sống chính trị - xã hội có tính quyết định đến chế độ công vụ và quan niệm công chức.

            Luật Công chức Cộng hoà Liên bang Đức năm 1997 quy định: các công chức Cộng hoà Liên bang Đức đều là những nhân viên làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức văn hoá, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, gồm nhân viên các tổ chức công, nhân viên công tác trong các xí nghiệp nhà nước, các công chức làm việc trong các cơ quan Chính phủ, nhân viên lao động công, giáo sư đại học, giáo viên trung học hay tiểu học, bác sỹ hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa... .

            Theo Điều lệ tạm thời về công chức nhà nước của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa công bố ngày 14 tháng 8 năm 1993, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 10 năm 1993, công chức nhà nước bao gồm công chức lãnh đạo và không lãnh đạo; và phải thông qua một chế độ tuyển dụng hết sức nghiệm ngặt. Công chức không lãnh đạo gồm: cán sự, chuyên viên, chuyên viên tổ trưởng, chuyên viên tổ phó, trợ lý chuyên viên nghiên cứu, chuyên viên nghiên cứu, trợ lý chuyên viên thanh tra. Chức danh lãnh đạo gồm: Thủ tướng Quốc vụ viện, Phó Thủ tướng Quốc vụ viện, các thành viên Quốc vụ viện; chức Trưởng phó cấp bộ, tỉnh; chức phó cấp vụ.... Hiện nay, Trung Quốc đã chuyển các công chức sang chế độ hợp đồng lao động và có những cải cách mạnh mẽ trong lĩnh vực hành chính để giảm biên chế.

            Ở Pháp, quan niệm về công chức rất rộng, công chức được phân thành hai loại. Loại thứ nhất là những công chức làm việc thường xuyên trong bộ máy nhà nước, bị chi phối bởi luật công chức; loại thứ hai là những công chức bị chi phối bởi luật lao động, bởi hợp đồng lao động và luật tư.

            Ở Nhật, quan niệm công chức bao gồm cả công chức nhà nước trung ương và công chức địa phương, có nghĩa là cả những người làm việc trong các cơ quan chính quyền và tự quản địa phương cũng là công chức.

            Ở Canada, công chức là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, nếu như làm việc tại các cơ quan tự quản địa phương thì không phải là công chức nhà nước (công chức địa phương), nhưng được hưởng một số các quy chế như là công chức .  

            Còn ở Việt Nam từ khi có Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 tới nay, quan niệm về công chức nhà nước cũng có những thay đổi nhất định. Trên cơ sở Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17 tháng 11 năm 1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức tuy không đưa ra định nghĩa công chức khái quát, nhưng đã liệt kê những đối tượng công chức nhà nước. Theo Điều 1, Nghị định này thì công chức bao gồm những người được quy định tại khoản 3, khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh, cụ thể là những người sau đây:

                - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan sau đây: Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng Quốc hội; Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã thành phố trực thuộc tỉnh; Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp; Cơ quan đại diện nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài; Trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học của Nhà nước; Cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước; Thư viện, bảo tàng, nhà văn hoá của Nhà nước; Các tổ chức khác của Nhà nước.

            - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp.

Như vậy, Nghị định tuy đã không đưa ra định nghĩa khái quát về công chức nhà nước, nhưng đã trực tiếp chỉ rõ các đặc điểm của công chức nhà nước là:

·         Công chức nhà nước trước hết là công dân Việt Nam;

·         Được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân, và trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước;

·         Được phân loại theo trình độ đào tạo;

·         Được xếp và ngạch hành chính, ngạch sự nghiệp;

·         Trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Dấu hiệu nổi bật nhất của công chức là được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Điều này phản ánh tính thường xuyên liên tục của nền công vụ nước nhà. Theo quy định này thì người được tuyển dụng là người qua kỳ thi tuyển công chức và đã trúng tuyển được tiếp nhận vào làm việc tại cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp nhà nước, hết thời gian tập sự nếu thoả mãn các điều kiện trong thời gian tập sự thì được cơ quan, tổ chức nhà nước, người có thẩm quyền ra quyết định bổ nhiệm chính thức vào ngạch công chức.

Từ những quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 và Nghị định số 95/1998/NĐ-CP của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức có thể định nghĩa về công chức như sau: Công chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng vào biên chế, bổ nhiệm hoặc giao giữa một công vụ thường xuyên, hoặc nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, trong các cơ quan, đơn vị quân đội nhân dân (mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng), trong các cơ quan, đơn vị Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Phân tích các quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 và các văn bản có liên quan, bên cạnh những ưu điểm thì bản thân những quy định pháp luật cũng tạo nên những mâu thuẫn nội tại và từ đó gây nên bất hợp lý trong hoạt động công vụ, giữa các ngạch công chức. Cụ thể: phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh quá rộng nên không phân biệt được đặc thù của từng loại công chức; các quy định về tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ của các ngạch công chức thuộc các ngành khác nhau chủ yếu được áp dụng chế độ chức nghiệp (đối với công chức chuyên môn) vừa áp dụng chế độ việc làm (đối với công chức lãnh đạo). Chính điều này đã tạo ra mâu thuẫn, công chức lãnh đạo cùng chức vụ như nhau nhưng hưởng lương khác nhau, phụ thuộc vào lương chuyên môn, chỉ cùng mức phụ cấp chức vụ. Mà trong lúc đó các nhà quản lý cùng chức vụ đều có chức trách, bổn phận như nhau.

Để khắc phục dần những hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức (năm 2003) đưa ra quan niệm mới về cán bộ công chức gồm các đối tượng sau:

            - Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;

            - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;

            - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng;

            - Thẩm phán Toàn án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân;

            - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp.

Như vậy, trên cơ sở Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức (năm 2003) đã mở rộng phạm vi điều chỉnh thêm các đối tượng, mặt khác đã phân biệt các đối tượng công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp. Công chức ngạch hành chính này được gọi là viên chức. Việc phân biệt hai đối tượng này có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng, nhằm điều chỉnh theo pháp luật một cách chuyên biệt về tuyển dụng, sử dụng, quản lý một cách hợp lý, khoa học đối với từng đối tượng, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng đội ngũ công chức nhà nước ngày một chính quy hiện đại trong xu hướng cải cách nền hành chính ở nước ta hiện nay và trong tương lai.

Cụ thể hoá Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2003) Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ công chức trong cơ quan Nhà nước (Nghị định 117); Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước (Nghị định 116); Nghị định số 115/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về chế độ công chức dự bị (Nghị định 115); Nghị dịnh số 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn (Nghị định 114).

            Như đã nêu ở trên, thuật ngữ "cán bộ, công chức" tại Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đươc sử dụng với nghĩa rất rộng gồm tất cả những người phục vụ nhà nước trong các cơ quan, tổ chức nhà nước. Để cụ thể hoá và thực hiện Hiến pháp, Uỷ ban thườg vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003), với mục đích phân biệt "cán bộ, công chức" trong các cơ quan nhà nước với "cán bộ, công chức" trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước.

            Theo Điều 1 của Nghị định 116 quy định: "Viên chức là công dân Việt Nam, trong biên chế được tuyển dụng, bổ nhiệm và một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được quy định tại điểm d khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức ngày 29 tháng 4 năm 2003, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật".

            Việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước, thực chất là phân biệt giữa công chức nhà nước với viên chức nhà nước, trước đây là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt giữa đối tượng phục vụ trong các cơ quan nhà nước và các đối tượng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp của nhà nước. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hướng cải cách hành chính là cần phải phân biệt giữa hành chính công quyền với đơn vị sự nghiệp, nghĩa là có sự phân biệt giữa hoạt động công vụ của công chức với hoạt động có tính chất chuyên môn, nghề nghiệp của viên chức. Vì vậy, công chức trong các cơ quan nhà nước, ở mức độ nhất định thì hoạt động của họ luôn gắn với quyền lực nhà nước, trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước hoặc phục vụ trực tiếp cho thực hiện quyền lực nhà nước, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, còn hoạt động của các viên chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước thuần tuý mang tính chuyên môn, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các khoản thu do chính các đơn vị sự nghiệp tạo nên.

            Qua nghiên cứu những nội dung trên có thể mô hình hoá quan hệ giữa: cán bộ, công chức, viên chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước như sau: Cán bộ, viên chức nhà nước = cán bộ nhà nước + công chức nhà nước + viên chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước. Tóm lại, cần có sự phân biệt và quan niệm cán bộ, công chức, viên chức nhà nước như sau:

            - Cán bộ nhà nước: là những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, hoạt động của đối tượng này mang tính chính trị, họ là các nhà chính trị.

            - Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên làm trong các cơ quan nhà nước, cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, đơn vị thuộc Công an nhân dân.

            - Viên chức nhà nước là những người đươc tuyển dụng bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước.

            Viên chức nhà nước còn gồm cả những người làm công tác hành chính trong các đơn vị kinh tế nhà nước.